Previsões sobre a Reforma Tributária no Brasil
Predictions about Tax Reform in Brazil
Resumo: A Proposta de Emenda Constitucional que trata da reforma tributária foi aprovada em 8.11.2023 pelo Senado Federal e será submetida a nova análise da Câmara dos Deputados e estabelece três prazos distintos para a fase de transição do modelo vigente para o novo, com previsão de migração completa em apenas cinquenta anos. Entre vantagens e desvantagens a versão votada pelos parlamentares, uma destas será focada nos contribuintes, com a duração de sete anos (de 2026 a 2033) durante o qual o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) substituirá o ICMS e o municipal ISS e será implementado gradualmente.
Palavras-chave: Direito Tributário. Emenda da Constituição. Constituição Federal brasileira de 1988. Imposto Seletivo. Substituição de impostos.
Abstract: The Constitutional Amendment Proposal that deals with tax reform was approved on 11/8/2023 by the Federal Senate and will be subjected to new analysis by the Chamber of Deputies and establishes hartree distinct deadlines for the transition phase from the current model to the new one, with forecast of complete migration in just fifty years. Among the advantages and disadvantages of the version voted by parliamentarians, one of these will be focused on taxpayers, lasting seven years (from 2026 to 2033) during which the Tax on Goods and Services (IBS) will replace the ICMS and the municipal ISS and will be implemented gradually.
Keywords: Tax Law. Amendment of the Constitution. Brazilian Federal Constitution of 1988. Selective Tax. Tax replacement.
A Reforma Tributária brasileira ainda passará pelo desafio do processo de regulamentação de diversos pontos de seu texto, incluindo-se alíquotas, regimes especiais e ainda definições específicas. Trata-se de marco significativo depois de quatro décadas de debates onde ocorrerá a substituição de cinco tributos sobre o consumo e a adoção do Imposto sobre Valor Agregado (IVA). O maior objetivo é simplificar o sistema tributário vigente.
O escopo da unificação de impostos é trazer maior transparência para o regramento fiscal brasileiro e ainda reduzir a complexidade sobre o sistema existente sobre o consumo de bens e serviços. Admite-se a previsão de crescimento do PIB em dez por cento ao longo da próxima década.
Entre os principais pontos ainda a serem regulamentados estão: a definição dos produtos da cesta básica nacional(que terão o imposto zerado), as regras para o sistema de cashback[1] (estorno) para contas de casa tais como luz e gás; ainda sobre o funcionamento do imposto seletivo incidente em produtos prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.
A referida regulamentação da Reforma Tributária para garantir um sist4ema tributário eficiente e equilibrado. Cerca de setenta e um, no total, dispositivos da Reforma Tributária necessitam de regulamentação e, o detalhamento no prazo de sessenta dias. E, tais mudanças serão aplicadas gradualmente a partir de 2026, com todas as regras entrando em pleno vigor até 2033.
A desvantagem da Reforma Tributária é que haverá aumento da carga tributária para alguns setores, e assim, o setor como o de serviços poderão enfrentar aumento de carga tributária em face da unificação de cinco tributos em dois, o Imposto sobre o Valor Adicionador (IVA dual) com possíveis alíquotas elevadas.
Outro óbice será a coexistência de dois tributários pois a transição durará sete anos e haverá assim a referida coexistência de dois sistemas tributários e, aumentará os custos para o cumprimento de obrigações tributárias para as empresas, que terão que lidar com as regras do sistema antigo enquanto às do novo. Haverá a necessidade de monetizar rapidamente saldos credores acumulados de tributos sob o regime tributário atual e poderá acarretar desafios financeiros para as empresas.
Outra consequência será o impacto nos custos operacionais das empresas pois obrigará nova configuração em face do novo regramento fiscal nos sistemas das empresas, resultando em oneração dos custos operacionais.
Mas, as vantagens da dita Reforma são: Simplificação da cadeia tributária[2]: A reforma simplificaria os processos tributários, reduzindo o tempo e o dinheiro gastos pelas empresas. Aumento da competitividade e crescimento econômico: Com a simplificação, os setores econômicos podem ganhar competitividade no mercado internacional, impulsionando a economia brasileira. Redução de custos empresariais.
Segundo o CEO do Tax Group, atualmente, 1,2% dos custos das empresas estão relacionados ao pagamento de impostos, incluindo despesas com softwares, assessores, auditorias e recursos humanos.
Segurança jurídica[3]: A clareza e a previsibilidade das regras tributárias proporcionam maior segurança jurídica para empresas e investidores. Geração de emprego e renda: Um ambiente tributário mais favorável pode contribuir para a criação de empregos e aumento da renda. Maior transparência: A população terá maior conhecimento sobre os valores de impostos embutidos em produtos e serviços, o que aumenta a transparência e a consciência fiscal.
Segundo o secretário extraordinário da Reforma Tributária, Bernard Appy, a mudança vai trazer uma alíquota média padrão abaixo de 26,5%. O secretário avalia que a cobrança atual é de 34,4%, considerando o ICMS de 18% e PIS/Cofins de 9,25%. Com as alterações propostas, Appy estima que as alíquotas serão divididas entre 8,8% para imposto federal e 17,7% para os Estados.
Os temas mais polêmicos são a desoneração da cesta básica e a lista de produtos que terão a cobrança do Imposto Seletivo. A reforma aprovada no ano passado deixou para o projeto de lei complementar decidir se, por exemplo, alimentos processados e ricos em açúcar sofrerão a cobrança do imposto.
A reforma tributária dos impostos sobre consumo também determina que o governo federal encaminhe ao Congresso em 90 (noventa) dias – ou seja, ainda em março do corrente ano um projeto de lei para a reforma dos impostos sobre a renda, lucros, dividendos e patrimônios.
O Imposto Seletivo incidirá apenas uma vez sobre o bem ou serviço e não integrará sua própria base de cálculo. Este poderá ter o mesmo fato gerador e base de cálculo de outros tributos e alíquotas definidas em lei ordinária, podendo ser específicas, por unidade de medida adotada, ou ad valorem.
Há, ainda, previsão de cobrança do imposto em atividades de extração − situação em que a alíquota máxima corresponderá a 1% do valor de mercado do produto.
A Reforma introduz o Imposto Seletivo[4], com um caráter marcadamente extrafiscal, que visa desencorajar o consumo de bens e serviços prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.
Dois argumentos são utilizados para legitimar a cobrança do Imposto Seletivo. Primeiro que a carga tributária mais onerosa sobre determinados bens e serviços desestimularia o consumo deles. O segundo é o de que bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente acarretam elevados gastos para as contas públicas. Consequentemente haveria a necessidade destes bens e serviços compensarem os gastos públicos com uma arrecadação maior.
Ocorre que este desenho atual traz diversas inconsistências no sistema. Primeiro, a definição de qual produto é classificado como prejudicial à saúde ou ao meio ambiente gerará discussões.
Isto porque, apesar de alguns produtos serem mais óbvios, como cigarro e bebidas alcoólicas, a tributação de alimentos/bebidas açucarados/ultraprocessados, veículos automotores, petróleo e seus derivados ou mesmos defensivos agrícolas é um tema mais delicado.
Trata-se de um imposto de competência da União, a ser instituído mediante lei complementar, conforme art. 153, VIII da CF/1988.
Sublinhe-se que, além de depender da edição de lei complementar, o constituinte derivado estabeleceu limitações à incidência do aludido Imposto Seletivo, impedindo que o mesmo incida sobre exportações ou operações com energia elétrica e telecomunicações, dentre outras limitações previstas no § 6º do art. 153 da CF/1988.
Uma das preocupações da Reforma é manter a carga tributária total sobre o consumo, enquanto implementa alíquotas zero ou reduzidas para categorias específicas, como a cesta básica, medicamentos, produtos de higiene e limpeza, serviços educacionais, entre outros.
Portanto, as alterações pretendem se submeter à carga atualmente existente, não ocasionando maior onerosidade aos contribuintes e consumidores, ao mesmo tempo em que favorece e promove o acesso aos serviços essenciais, de relevância social e ambiental.
O texto constitucional, ao dispor como bens e serviços tributáveis pelo Imposto Seletivo aqueles que geram impacto à saúde e ao meio ambiente, trouxe uma base extremamente abrangente.
Essa abordagem representa um passo audacioso em direção a um sistema tributário mais alinhado com as demandas modernas e as preocupações ambientais e de saúde da sociedade.
A EC 134/2023 estabeleceu normas de transição entre o atual regime tributário e aquele delineado pela Reforma. Além de diversos pontos dependerem de regulamentação infraconstitucional, sendo que grande parte das matérias se encontram sob a reserva de lei complementar, o texto prevê um período de sete anos, estendendo-se de 2026 a 2033, até que os impostos atuais sejam completamente extintos.
O início da transição está marcado para 2026, com a introdução da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) a uma alíquota de 0,9% e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) a 0,1%.
A partir de 2027 ocorre a extinção do PIS e da COFINS[5]. Além disso, as alíquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) são reduzidas a zero, exceto para produtos fabricados na Zona Franca de Manaus até 31 de dezembro de 2026. O texto também sugere a redução gradual das alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e do Imposto sobre Serviços (ISS) de 2029 a 2032.
Essa abordagem visa garantir uma adaptação suave e progressiva ao novo cenário tributário, minimizando impactos imediatos e traumáticos para os contribuintes e permitindo a adaptação das cobranças pelo fisco.
Para 2024, o grande desafio da política fiscal diz respeito ao alcance da meta de resultado primário da nova regra fiscal, que é zero, com bandas de 0,25 ponto percentual do PIB para cima ou para baixo (o que equivale a cerca de R$ 29 bilhões).
Além do pacote de receitas, há outros fatores que podem ajudar no cumprimento da meta em 2024. O primeiro diz respeito à própria banda da meta, que autoriza um déficit de até R$ 28 (vinte e oito) bilhões. O segundo refere-se a dois fatores que podem ajudar a receita e não estão presentes no orçamento: a implementação do preço de transferência e uma receita não recorrente de depósitos judiciais da Caixa Econômica Federal (CEF), que pode alcançar cerca de R$ 14 (quatorze) bilhões. Por fim, o empossamento de despesas pode ajudar também, embora isso só apareça no fim do ano e não entre, portanto, nas revisões bimestrais.
Por outro lado, além dos itens do pacote apresentado há outros itens podem se frustrar, destacando-se o valor estimado na LOA 2024 com a receita de concessões (R$ 44 bilhões, sendo R$ 35 bilhões relativos somente a concessões ferroviárias), além das receitas relativas ao petróleo (estimadas com um preço de barril acima do que é observado hoje).
Já no caso dos tributos federais, a migração de PIS/Pasep e Cofins para a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) será bem mais simples e tem previsão de conclusão em 2027, sem grandes mudanças para o consumidor final em termos de obrigações. A nova contribuição terá apenas uma fase de teste em 2026, para que possam ser observados os efeitos sobre a arrecadação e seja feita eventual calibragem.
Uma segunda fase da transição se debruçará sobre a partilha dos novos tributos entre Estados e municípios, com duração de 50 (cinquenta) anos. Esta etapa tem como objetivo assegurar aos entes, inicialmente, uma participação no montante total arrecadado no novo modelo similar à atual e, também de forma gradual, a transição para o modelo de cobrança baseado exclusivamente no princípio do destino (ou seja, grosso modo, o local onde o bem ou serviço é consumido ou usufruído é que tem direito sobre os tributos recolhidos na operação).
A terceira fase envolve a extinção do IPI, que deverá ocorrer em 2033. Na prática, o tributo será substituído por um Imposto Seletivo (IS), que terá finalidade extrafiscal e aplicação sobre a produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. Lei complementar definirá os itens sujeitos à regra, mas a PEC prevê que o tributo não poderá incidir sobre exportações nem operações com energia elétrica e telecomunicações. O texto também já pontua que haverá cobrança para armas e munições, exceto quando destinadas à administração pública.
Outro desafio no campo da política fiscal se refere às emendas parlamentares. As leis relacionadas ao orçamento de 2024 (LDO e LOA)[6], aprovadas na segunda metade de dezembro, definiram um montante recorde para as emendas, que totalizam R$ 53 (cinquenta e três) bilhões. Além disso, uma série de regras foram estabelecidas, incluindo um cronograma para a maior parte delas.
As emendas individuais e de bancada, além de não estarem sujeitas a contingenciamento (ganhando, portanto, caráter de despesas obrigatória), tem de ser empenhadas até o final do primeiro semestre do ano. Já as emendas de comissão só podem ser contingenciadas na proporção do bloqueio dos demais gastos discricionários.
Todo esse aparato consiste em evidências do maior poder de barganha das lideranças partidárias e do Congresso Nacional na elaboração do orçamento federal e sinalizam um problema à frente, pois os gastos com emendas, em regra, além de drenarem recursos das despesas discricionárias do Executivo (incluindo investimentos federais), normalmente possuem baixa qualidade, pois raramente se articulam com as políticas públicas e com os objetivos mais gerais do governo federal.
Uma lei complementar estabelecerá os critérios para a redução gradativa, entre 2078 e 2097, dos 5% reservados à distribuição aos entes que sofreram os maiores tombos em arrecadação, conforme a regra apontada na PEC e suas restrições.
Referências
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[1] Além de ser considerado um desconto incondicional, para fins de exclusão do IRPJ e da CSLL o cashback também poderá ser enquadrado como uma despesa, de todo modo se excluindo do lucro real e, bem assim, não sendo base de cálculo para estes tributos. O cashback é o retorno, ao consumidor, de parte do valor pago por ele na compra de uma mercadoria ou aquisição de um serviço. Embora o recebimento do cashback não dependa de nenhuma condição, sendo inerente à contratação, a utilização do saldo concedido a título de cashback somente será possível mediante a realização de uma nova compra. A operação com cashback divide-se em dois momentos: no primeiro momento, o cliente paga a íntegra do valor da mercadoria ou serviço adquirido, garantindo seu direito ao cashback; já no segundo momento, o cliente pagará um preço reduzido, utilizando-se do direito anteriormente garantido. Nesse contexto, o cashback preenche os requisitos para que seja considerado um desconto incondicional, na medida em que é concedido na mesma nota fiscal de aquisição da mercadoria e não depende de qualquer evento posterior.
[2] De acordo com a Endeavor, em 168 países, os bens e serviços são tributados por um único imposto – normalmente chamado de Imposto sobre Valor Agregado (IVA) ou Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) – enquanto, no Brasil atualmente, consideram-se 5 tributos distintos (PIS/Cofins, IPI, ICMS e ISS). Esse sistema intrincado dificulta competição das empresas, especialmente em um mundo globalizado. Quanto mais simples for a cobrança de impostos de um país, menores serão o tempo despendido no cumprimento de obrigações e o custo dessas tarefas. Da mesma forma, maiores serão a produção e o desenvolvimento dos negócios, refletindo na geração de empregos e em uma economia mais robusta. Estudo do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) mostrou que, por dia, são criadas cerca de 46 normas tributárias no país. Conforme o Banco Mundial, as companhias do Brasil consomem 1.958 horas por ano para se adequar a todas as regras fiscais existentes atualmente. A título de comparação, a Argentina demanda 311 horas para executar a mesma tarefa. Temos hoje um sistema muito complexo, com 27 legislações estaduais, regimes de substituição tributária, operações interestaduais com diferentes previsões. Tudo isso impôs a necessidade de simplificação”, explica Betina Grupenmacher, advogada e professora de direito tributário da Universidade Federal do Paraná (UFPR). “Por isso, a maior mudança é a simplificação do sistema tributário com a unificação dos impostos e contribuições”, completa. O modelo do IVA é adotado em 174 países e, ao ser implementado no Brasil, traz vantagens inclusive para o planejamento tributário, como aponta Daniela Olímpio, professora e pesquisadora no Programa de História Econômica da Universidade de São Paulo (USP). “A reforma tributária reduz significativamente a bitributação e facilita a dinâmica empresarial. Também simplifica o acréscimo de impostos, com dedução do tributo sobre as operações anteriores”, comenta a especialista.
[3] A segurança jurídica, para se manifestar, necessita que o legislador busque além da literalidade das normas. Isto implica o fato de as cláusulas constitucionais dependerem, inevitavelmente, de sua integração com o conjunto das demais regras dispersas no ordenamento jurídico, fato esse que permitirá a modelagem ideal do conteúdo normativo que deve ser aplicado no caso concreto. Possuindo conteúdo aberto, por isso principiológico, devem estar conjugadas necessariamente com outras regras objetivas do sistema normativo, sendo que sua hermenêutica deve sempre ser norteada pela concretização dos direitos fundamentais próprios do Estado Social e Democrático de Direito. Nesse sentido, é o posicionamento de Luís Roberto Barroso: O sistema jurídico ideal se consubstancia em uma distribuição equilibrada de regras e princípios, nos quais as regras desempenham o papel referente à segurança jurídica – previsibilidade e objetividade das condutas – e os princípios, com sua flexibilidade, dão margem à realização da justiça no caso concreto21. (BARROSO, 2003, p. 352).
[4] Criado para tributar produtos prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, o Imposto Seletivo poupará os alimentos ultraprocessados. É o Imposto Seletivo (IS), federal, que visa desestimular o consumo de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. Um exemplo de aplicação do IS é sobre cigarros e bebidas alcoólicas, que tem sido chamada pela imprensa de “Imposto do Pecado”. Esse imposto tem como objetivo realizar a substituição parcial e/ou complementação do IPI, tributo que foi perdendo relevância na arrecadação geral. Isso porque apesar de o seu valor monetário ainda ser alto (aproximadamente R$ 59 bilhões em 2022) é apenas o 5º colocado no ranking arrecadatório, ficando atrás, inclusive, do IOF.
[5] Como regra, PIS/COFINS são tributos não cumulativos, conforme estabelecem a Lei 10.637/02 e a Lei 10.833/2003. Para os contribuintes submetidos à apuração não cumulativa, a alíquota da contribuição ao PIS é de 1,65%, enquanto a da COFINS é de 7,6%. Diferentes percentuais serão aplicados, a depender da forma de apuração das contribuições a que está sujeita o contribuinte. Isso porque há diversos regimes específicos de apuração de PIS/COFINS. Exemplificativamente, a Lei 9.718/1998 regula a incidência cumulativa das contribuições, aplicável a determinados contribuintes, como as instituições financeiras e empresas equiparadas. Nessa sistemática, a incidência de PIS/COFINS é concentrada em apenas um elemento da cadeia econômica (por exemplo, produtor ou importador), enquanto os demais agentes deixam de recolher os tributos diretamente (como setor automotivo, de medicamentos, cosméticos etc.). As contribuições também incidem sobre a importação de bens e serviços, o que é tratado pela Lei 10.865/2004. Com o advento da Emenda Constitucional 20/98, foi autorizada a incidência dos tributos também sobre a receita (além do faturamento) da pessoa jurídica. No entanto, a Lei nº 9.718/98 – anterior à emenda constitucional – já previa como materialidade a receita bruta, com incidência exclusivamente de forma cumulativa, sem qualquer possibilidade de apropriação de créditos, e alíquota conjunta de 3,65%.
[6] Com o início de 2024, o gestor público necessita traçar os objetivos e definir as prioridades nos gastos públicos do ano corrente. Para isso, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são os instrumentos que necessitam de debate para aprimorar os serviços que serão realizados para a população. Enquanto a LDO estabelece as metas e prioridades para o orçamento, a LOA aponta como esses recursos serão utilizados e detalha de maneira efetiva a distribuição. Assim a Lei de Diretrizes Orçamentárias norteará a aplicação dos recursos públicos. Já a Lei Orçamentária Anual é elaborada anualmente e, dentre os vários objetivos, prever as receitas e despesas durante o ano. As duas leis se complementam e são fundamentais para um planejamento financeiro robusto, e assim o gestor público consiga administrar de maneira eficiente o dinheiro público. Cabe destacar que tanto a LDO e a LOA compõem o Plano Plurianual (PPA) que é a lei que determina as metas no orçamento a médio prazo da gestão pública, e está prevista no artigo 165 da Constituição Federal brasileira vigente, e tem duração de quatro anos.
